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牟岱 【經(jīng)濟學(xué) 學(xué)者原創(chuàng )】歐盟碳關(guān)稅實(shí)施對我國雙碳戰略的影響和應對方法(轉載)
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【經(jīng)濟學(xué)學(xué)者原創(chuàng )】歐盟碳關(guān)稅實(shí)施對

我國雙碳戰略的影響和應對方法

2022年03月01日 09:40 來(lái)源:中國社會(huì )科學(xué)網(wǎng) 作者:牟岱

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  全球氣候變化現已成為人類(lèi)社會(huì )面臨的系統性風(fēng)險。由于溫室氣體造成的生態(tài)環(huán)境破壞、海平面上升、極端天氣等問(wèn)題日益嚴峻,如何讓經(jīng)濟發(fā)展與碳排放“脫鉤”成為各國關(guān)注焦點(diǎn)。歐盟在2020年發(fā)布的氣候新政中明確提出,將通過(guò)碳邊境調節機制來(lái)推動(dòng)全球落實(shí)減排責任,試圖通過(guò)國際貿易約束機制來(lái)緩解氣候變化和低碳國面臨的產(chǎn)業(yè)競爭劣勢。作為全球首個(gè)碳關(guān)稅提案,歐盟計劃2026年將對碳排放限制相對寬松的國家和地區的進(jìn)口商品征收相關(guān)稅收,征收范圍涵蓋鋼鐵、水泥、鋁、化肥等行業(yè)。中國作為全球最大的貿易國,任何碳關(guān)稅方案的實(shí)施都會(huì )對我國經(jīng)貿形勢產(chǎn)生重大影響。

  中國的人口、資源、環(huán)境結構與發(fā)達國家明顯不同,資源稟賦不足與巨大人口體量之間的矛盾將長(cháng)期存在。歐盟實(shí)施碳關(guān)稅從短期來(lái)看固然存在打壓中國貿易空間的可能性,但從人口、資源稟賦到環(huán)境容量,這個(gè)世界已不允許我們照搬發(fā)達國家走高耗低效的粗放式發(fā)展舊路,必須通過(guò)建設資源節約型和環(huán)境友好型社會(huì )實(shí)現可持續發(fā)展。因此,從長(cháng)期來(lái)看碳關(guān)稅將成為我國及相關(guān)發(fā)展中國家經(jīng)濟轉型、升級的外部壓力,但是,這未必全是壞事。近年來(lái),我國政府一直致力于將碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設總體布局,以經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型為引領(lǐng),以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵,加快形成節約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局。“雙碳”戰略事關(guān)中華民族永續發(fā)展和人類(lèi)命運共同體的構建,對我國實(shí)現“兩個(gè)一百年”奮斗目標、引領(lǐng)全球氣候治理具有重大深遠的意義。“雙碳”目標的實(shí)現也應放在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和全面現代化的戰略大局和全局中綜合考慮和應對。

  歐盟碳關(guān)稅實(shí)施對我國雙碳戰略的影響

  (一)對我國外貿的影響

  一是對高碳排放企業(yè)出口的影響。在歐盟認為最需要減碳的44個(gè)行業(yè)中,85%與材料、能源以及為工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程提供原材料的行業(yè)相關(guān)。此外,化工產(chǎn)品、基本金屬、紙制品和非金屬礦物制品等行業(yè)雖然對貿易依賴(lài)相對較小,但其碳排放強度高,也會(huì )直接受到影響。對中國來(lái)說(shuō),鋼鐵、鋁行業(yè)受影響可能較大。以鋼鐵行業(yè)為例,我國鋼鐵行業(yè)的碳達峰目標設在2025年,中國的鋼鐵企業(yè)主要采用高爐和氧氣頂吹轉爐煉鋼法,碳排放強度相對較高。歐盟碳關(guān)稅的提案實(shí)施后,將對中國出口歐盟的鋼鐵產(chǎn)品形成一定制約。

  二是影響部分產(chǎn)品出口成本。中國作為一個(gè)世界貿易大國,成為當前各國為應對氣候變化自主減排的主要對象。伴隨我國產(chǎn)品貿易額逐年增長(cháng),進(jìn)出口貿易中所含有的碳排放以及國際間的碳轉移數量逐漸增大。但是,絕大多數國家在制定減排方案時(shí)并沒(méi)有對本國消費與外國消費所產(chǎn)生的二氧化碳進(jìn)行清晰的界定,而是籠統地將碳排放的責任全部歸咎于生產(chǎn)者。因此,中國作為外向型發(fā)展模式的國家,承擔了大量本應在進(jìn)口國產(chǎn)生的二氧化碳排放量。一旦從歐盟開(kāi)始各國陸續加征“碳關(guān)稅”,我國工業(yè)、農業(yè)等相關(guān)能源消耗和碳排放密集型產(chǎn)品的成本有可能會(huì )提升,甚至對整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的成本控制都存在不同程度的影響。此外,我國企業(yè)若要想達到進(jìn)口國家所要求的低碳標準,則要么加大研發(fā)技術(shù)和人才等投入,要么購買(mǎi)國外的先進(jìn)技術(shù)和設備,而這都意味生產(chǎn)成本的增加。

  三是影響我國部分產(chǎn)品國際市場(chǎng)份額。節能及能效技術(shù)水平的提高是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程,主要得依靠能源利用技術(shù)水平提升以及各類(lèi)用能裝備效率提高。技術(shù)和裝備進(jìn)步,依靠?jì)壬膭?chuàng )新非常緩慢,引進(jìn)其他國家成熟的技術(shù)和裝備是通常的捷徑。但對一個(gè)大國而言,能效水平難以短期內上一個(gè)新臺階,更不可能一蹴而就。在全球市場(chǎng)一體化的今天,我國具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品未來(lái)將可能被征收碳關(guān)稅,其生產(chǎn)規模也可能會(huì )受到影響。同時(shí),部分國家由于技術(shù)變革帶來(lái)的低碳競爭力將逐步成為國際貿易的核心競爭力,擠占其他國家的市場(chǎng)份額。

  四是全球國際貿易環(huán)境更加復雜。單邊的碳關(guān)稅措施可能誘發(fā)國際貿易保護主義,擾亂國際貿易秩序。盡管碳邊際調節稅是以“碳”入手,但落腳點(diǎn)在于歐盟的產(chǎn)業(yè)和貿易利益。碳關(guān)稅正式實(shí)施標志著(zhù)碳交易已經(jīng)成為發(fā)達國家爭奪的焦點(diǎn),歐盟碳關(guān)稅涵蓋的5個(gè)領(lǐng)域其實(shí)是歐盟市場(chǎng)所涵蓋的領(lǐng)域。其關(guān)稅水平直接與歐盟碳市場(chǎng)價(jià)格掛鉤,反映出歐盟試圖成為全球碳標準制定者。歐盟在綠色技術(shù)和環(huán)境標準上具備領(lǐng)先地位,這對發(fā)展中國家貿易發(fā)展投資環(huán)境將產(chǎn)生較大壓力。目前,國際社會(huì )還無(wú)法確立統一的碳關(guān)稅征收標準。在缺乏WTO碳標準的情形下,歐盟碳足跡核查標準將成為全球標準,這一點(diǎn)對新興發(fā)展中國家尤為不利。

  (二)對我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響

  一是涉及資源配置效率。鑒于歐盟市場(chǎng)的巨大體量,對歐貿易產(chǎn)品的碳足跡將完全遵循歐盟標準和法律。他國企業(yè)報送的生產(chǎn)數據和碳排放數據,都需要經(jīng)過(guò)歐盟國家的實(shí)地核查。因此,在報送和核查兩個(gè)階段,都需要根據歐盟法律做數據與合規準備。為了獲得歐盟的碳抵減許可,各國碳市場(chǎng)的建設不得不對標歐盟碳關(guān)稅所涵蓋的行業(yè)范圍,這將導致行業(yè)發(fā)展脫離本國實(shí)際發(fā)展階段和需求。如果高碳產(chǎn)業(yè)的利潤空間被大幅壓縮,那在資本逐利性的驅動(dòng)下,國內高碳產(chǎn)業(yè)的原有資本會(huì )流向低碳產(chǎn)業(yè),這些部門(mén)的資金、技術(shù)和勞動(dòng)力等資源會(huì )溢出并轉移至低碳或技術(shù)密集型產(chǎn)品部門(mén)。這使得高碳產(chǎn)業(yè)的一些企業(yè)由于缺乏資本或者不能及時(shí)補充資本,其未來(lái)的發(fā)展甚至生存可能受到影響。

  二是產(chǎn)業(yè)鏈面臨影響。雖然按照當下歐盟碳關(guān)稅計劃,只有部分能源密集型產(chǎn)品屬于碳關(guān)稅的征收范圍。但是,未來(lái)可能會(huì )擴大到更多行業(yè),影響面會(huì )越來(lái)越大。能源密集型產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè),如電子零件行業(yè)、塑膠、五金行業(yè)將很可能受到波及。上游產(chǎn)業(yè)若因碳關(guān)稅受到影響而增長(cháng)疲軟,短時(shí)間又沒(méi)有替代行業(yè)的出現,那么整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈都會(huì )因為上游價(jià)格波動(dòng)或供給不足而受到影響。如果在碳關(guān)稅政策實(shí)施前,國內能源密集型產(chǎn)業(yè)尚未轉型,新興的清潔能源產(chǎn)業(yè)還沒(méi)有發(fā)展壯大,此時(shí)若直接淘汰現有的高能耗、高排放產(chǎn)業(yè),將帶來(lái)比較嚴重的后果。

  三是對就業(yè)市場(chǎng)的影響。就現階段而言,我國的出口產(chǎn)品中,勞動(dòng)力密集型產(chǎn)品依然占有較大比重,吸納了大量的藍領(lǐng)工人。但是,外貿依存度高同時(shí)也意味著(zhù)一國對外部需求依賴(lài)較大,抗擊外部風(fēng)險能力受限。碳關(guān)稅作為外部沖擊,出口貿易最先遭受影響。短期而言,減排及轉型帶來(lái)的成本的提高將可能迫使企業(yè)削減人事支出或直接裁員,從而不利于整體的就業(yè)、勞動(dòng)報酬及福利。同時(shí),勞動(dòng)密集型和能源密集型相關(guān)行業(yè)的失業(yè)人員由于技能、素質(zhì)等原因與勞動(dòng)力市場(chǎng)現有的崗位難以匹配,擺脫失業(yè)較為困難。

  (三)長(cháng)期看對我國對外貿易起到促進(jìn)作用

  一是有助于推動(dòng)企業(yè)轉型升級。發(fā)展低碳經(jīng)濟是協(xié)調社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展、保障能源安全和應對氣候變化的基本途徑,我國企業(yè)向低碳經(jīng)濟轉型已是大勢所趨。從提高能源利用效率來(lái)看,各國相繼實(shí)施“碳關(guān)稅”后,高碳排產(chǎn)品就要增加環(huán)境成本,從而提高產(chǎn)品總成本,其競爭力就會(huì )被削弱,無(wú)形中讓高耗能產(chǎn)業(yè)被淘汰。面對這種情況,企業(yè)將主動(dòng)升級產(chǎn)業(yè)結構,尋找減少碳排放的方法,通過(guò)技術(shù)創(chuàng )新改變我國高碳排企業(yè)的發(fā)展困境,不斷適應國際貿易低碳需求,最終實(shí)現產(chǎn)品由能源密集型向技術(shù)密集型轉變。從改變能源消費結構來(lái)看,為了提高國際競爭力,高碳產(chǎn)業(yè)將會(huì )調整其產(chǎn)品的要素投入比例,減少對傳統能源的需求,促使傳統能源部口進(jìn)行技術(shù)改造,同時(shí)新進(jìn)入的能源企業(yè)也會(huì )偏向清潔能源投資。如果我國高碳產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)減少釋放出部分生產(chǎn)要素,這些要素將流向清潔產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重新配置,能源部門(mén)的產(chǎn)業(yè)結構得到升級。碳關(guān)稅帶來(lái)的壓力可能促進(jìn)高碳企業(yè)放棄現有高耗低效的粗放型發(fā)展模式、加速產(chǎn)業(yè)結構調整與升級、實(shí)現綠色可持續發(fā)展。

  二是有助于學(xué)習國外低碳經(jīng)驗。目前,我國尚未制定系統的、專(zhuān)門(mén)性的低碳農業(yè)發(fā)展制度和政策,從而導致減排治理缺失,部分產(chǎn)品生產(chǎn)高碳化。這種狀況不改變,“碳關(guān)稅”的推行,將對我國產(chǎn)品出口產(chǎn)生重大沖擊。發(fā)達國家征收“碳關(guān)稅”的相關(guān)政策我們不妨加以借鑒。如,在法律方面,2007年,英國推出全球第一部《氣候變化法》;2005年美國通過(guò)《能源政策法》,2007年7月美國參議院提出了《低碳經(jīng)濟法》等。在經(jīng)濟手段方面,英國、美國、日本、德國、丹麥、挪威、瑞典等發(fā)達國家對燃燒產(chǎn)生的二氧化碳的化石燃料開(kāi)征國家碳稅;丹麥對生物質(zhì)能發(fā)電采取財政補貼激勵;美國政府規定可再生能源相關(guān)設備費用的20%—30%可以用來(lái)抵稅,可再生能源相關(guān)企業(yè)和個(gè)人還可享受10%~40%的減稅。行政手段方面,2009年7月15日,英國政府正式發(fā)布了《英國低碳轉換計劃》,英國能源、商業(yè)和交通等部門(mén)還分別公布了一系列配套方案,包括《英國可再生能源戰略》、《英國低碳工業(yè)戰略》和《低碳交通戰略》等。

  基于歐盟碳關(guān)稅實(shí)施我國的應對方法

  從國際層面來(lái)看,面對歐盟碳關(guān)稅的實(shí)施,我們應該積極作為。一是積極參與國際碳排放標準制定。目前國際上并沒(méi)有形成征收碳關(guān)稅的統一實(shí)施細則,這為我國參與全球溫室氣體減排規則制定和碳關(guān)稅征收標準談判創(chuàng )造了一定的機會(huì )和條件。我國應該積極爭取國際氣候政策的話(huà)語(yǔ)權和決策權,團結發(fā)展中國家群體,切實(shí)維護發(fā)展中國家的碳排放權益和經(jīng)濟利益。積極推動(dòng)建立成熟的全球性碳排放交易市場(chǎng),推進(jìn)溫室氣體排放的市場(chǎng)化,促進(jìn)全球低碳經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調整,進(jìn)一步倡導全球國家重視并積極參與全球氣候和環(huán)境保護。

  二是調整國際之間碳排放責任。歐盟國家提出的碳關(guān)稅政策是基于生產(chǎn)過(guò)程中的碳排放量,但是顯示情況卻是發(fā)達國家消費了大部分的碳密集型產(chǎn)品。目前,發(fā)達國家實(shí)施“碳關(guān)稅”實(shí)際上是逃避自身在環(huán)境保護方面的歷史責任,是以環(huán)境保護為名,進(jìn)行貿易保護,搶占國際市場(chǎng)。因此,應堅定全球氣候減排方面發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間共同但有區別的責任原則,充分運用WTO“自由貿易原則”、“最惠國待遇原則”和“國民待遇原則”,反對任何貿易保護主義的企圖。

  從國內層面來(lái)看,一是扎實(shí)推進(jìn)國內“雙碳”戰略。碳達峰、碳中和的目標和愿景,意味著(zhù)我國更加堅定地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型和升級,走上綠色、低碳、循環(huán)的發(fā)展路徑。切實(shí)做好國內碳減排工作是應對碳關(guān)稅的根本辦法,國內減排技術(shù)的進(jìn)步也有利于增加全球低碳貿易市場(chǎng)份額。在具體做法上,一方面,將高碳產(chǎn)業(yè)納入全國統一碳交易市場(chǎng),通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)機制將碳排放成本內生化,激勵企業(yè)主動(dòng)改善排放水平。另一方面,加大對新能源產(chǎn)業(yè)和研發(fā)的支持力度,優(yōu)化能源結構,降低對化石能源的依賴(lài)程度。

  二是積極建立國內碳稅機制。征收碳稅不但能夠使我國出口產(chǎn)品避免被征收碳關(guān)稅,而且還能刺激經(jīng)濟主體保護環(huán)境、節約能源以及提高能源的使用效率,從而減少二氧化碳的排放。一方面,可以通過(guò)征稅來(lái)限制高能耗、高污染企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng),限制兩高產(chǎn)品的生產(chǎn),促使企業(yè)加大力度研發(fā)低碳技術(shù),生產(chǎn)低碳環(huán)保產(chǎn)品。另一方面,根據國際法律的相關(guān)規定,如果我國對出口企業(yè)開(kāi)征碳稅,進(jìn)口國就不能再對我國的出口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅,這也是發(fā)達國家為避免本國被征收碳稅的企業(yè)遭受不公平競爭而征收碳關(guān)稅的原因之一。

  三是加大對技術(shù)創(chuàng )新的投入。一方面,加強節能技術(shù)與清潔技術(shù)的攻關(guān),即加大對煤、石油等化石能源的高效清潔利用,同時(shí)盡力減少對化石能源的依賴(lài),并不斷探尋對新清潔能源的開(kāi)發(fā)與運用,加大對風(fēng)能、水能、氫能的研究。另一方面,努力開(kāi)拓具有低碳經(jīng)濟特征的新興產(chǎn)業(yè)群和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群,通過(guò)政策鼓勵和經(jīng)濟激勵,鼓勵高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng )新科技,研發(fā)新材料和新能源,努力為發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟夯實(shí)基礎。以此主動(dòng)推進(jìn)貿易結構優(yōu)化升級,降低“碳邊境”調節稅的影響程度。

  四是改革現有績(jì)效考核制度,建立綠色GDP考核評價(jià)體系。以粗放型為主、過(guò)分強調GDP增長(cháng)單項指標、靠高投入和高消耗維持經(jīng)濟快速增長(cháng)并非可持續的增長(cháng)方式,這種增長(cháng)方式只會(huì )造成日益嚴重的生態(tài)退化和環(huán)境污染,經(jīng)濟增長(cháng)也難以為繼。因此,為了加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式,實(shí)現“雙碳”戰略發(fā)展目標,我國應建立綠色GDP考核評價(jià)體系,提高資源節約、環(huán)境保護在政府績(jì)效評價(jià)體系中的比重。如可以將二氧化碳排放量、單位GDP能耗、綠化覆蓋率、城市污水處理率、工業(yè)“三廢”排放量占GDP比重納入考核體系,通過(guò)約束性指標的確定,保證經(jīng)濟社會(huì )全面協(xié)調可持續發(fā)展。

  五是大力發(fā)展綠色金融。資金投入是實(shí)現碳達峰碳中和的重要保障。建立健全有利于綠色低碳發(fā)展的財政投入體系,加大公共資金支持力度,發(fā)揮公共資金引導與杠桿作用,鼓勵吸引社會(huì )資本參與綠色投資,設立相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資基金。建立完善綠色金融體系,設立碳減排貨幣政策工具,補充完善《綠色債券支持項目目錄》和《綠色產(chǎn)業(yè)指導目錄》,支持金融機構發(fā)行綠色債券,創(chuàng )新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù),研究設立國家綠色低碳轉型基金。

  

  (作者系遼寧社會(huì )科學(xué)院副院長(cháng)、二級研究員;沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院名譽(yù)院長(cháng)、特聘教授)  

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